Autore: Giuseppina Felice

Di seguito pubblichiamo un estratto del capitolo “Dal controllo strategico al bilancio sociale delle politiche regionali. Il caso della Regione Emilia Romagna” scritto da Giuseppina Felice per il volume “Il bilancio sociale su base territoriale. Dalla Comunicazione istituzionale alla Public Governance” a cura di Angelo Paletta e Marco Tieghi. Edito da ISEDI – Anno di pubblicazione 2007

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DAL CONTROLLO STRATEGICO AL BILANCIO SOCIALE

IL CONTROLLO STRATEGICO NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

Nell’ambito del più ampio processo di riforma che ha interessato la pubblica amministrazione a partire dagli anni ’90, appare rilevante, ai fini dello sviluppo di strumenti e di sistemi di rilevazione e analisi dei risultati prodotti dall’azione amministrativa, l’introduzione dapprima del controllo di gestione e poi, con il decreto legislativo 286/99, del controllo strategico. Il decreto legislativo 286/99 costituisce il punto di approdo di un percorso, anch’esso iniziato negli anni ’90 che ha profondamente cambiato la disciplina relativa ai controlli nella pubblica amministrazione. Il d.lgs 286, di fatto, opera una scomposizione della nozione di controllo in quattro diverse funzionalità . La novità di interesse in questa sede, per i collegamenti potenziali con la materia del bilancio sociale e più in generale della rendicontazione, è costituita dalla istituzione della funzione di valutazione e controllo strategico In sintesi, nelle previsioni del d.lgs. 286, il controllo strategico ha lo scopo di valutare l’adeguatezza delle scelte compiute in sede di attuazione dei piani, dei programmi e di altri strumenti di determinazione dell’indirizzo politico in termini di congruenza tra risultati conseguiti ed obiettivi predefiniti . Sempre secondo i principi posti dal d.lgs 286, l’attività di valutazione e controllo strategico deve supportare l’attività di programmazione strategica e di indirizzo politico amministrativo e deve essere svolta da strutture o organismi che rispondono direttamente e in via riservata agli organi di indirizzo politico. L’art. 1 secondo comma dispone inoltre che tali principi generali sono obbligatori per i Ministeri e applicabili dalle regioni nell’ambito della propria autonomia organizzativa e legislativa. A seguito del d.lgs 286, in questi anni molti enti pubblici si sono cimentati con il problema dell’implementazione della funzione di controllo strategico con risultati di vario segno. Numerose sono le difficoltà riscontrate, legate anche al fatto che il terreno su cui ci si muove è ancora fortemente sperimentale e le poche esperienze esistenti non sono ancora sufficientemente consolidate per costituire esempi compiuti . Anche in ambito regionale la situazione si presenta eterogenea e ancor di meno che nelle amministrazioni centrali si intravede un modello comune di sviluppo della funzione, nonostante i tentativi fatti prima in seno alla “Conferenza permanente dei servizi di controllo interni delle Regioni e delle Province Autonome” e poi nell’ambito del “Progetto Governance” del Dipartimento della Funzione Pubblica , per sviluppare e diffondere la cultura della misurazione e costruire buone pratiche di programmazione e controllo. Benché tutti condividano la necessità di avere uno strumento di misurazione dei risultati prodotti, sulle modalità e sulle scelte operative con cui fare ciò c’è ancora molta incertezza, il che spiega anche le difficoltà che molte amministrazioni, che si sono avventurate in maniera anche un po’ pionieristica su questi terreni, hanno incontrato. Una delle criticità è
legata anche alla difficoltà di interpretare la funzione. L’esperienza fatta in Regione Emilia-Romagna ha sottolineato come l’avvio del controllo strategico non può prescindere da un quesito basilare, da cui dipendono una serie di scelte operative sul fronte dell’implementazione di procedure e strumenti. La domanda “cosa è?” o “cosa deve essere il controllo strategico in una pubblica amministrazione (e in particolare per un ente “intermedio” come la Regione )?” apre, inoltre, anche il ragionamento sui possibili collegamenti con il tema della rendicontazione sociale e, all’interno di questa, con il bilancio sociale . La domanda, che può sembrare banale, nasconde una confusione di fondo che nella realtà è molto più diffusa di ciò che si potrebbe immaginare. Il problema è che non esiste un’interpretazione univoca del controllo strategico per la pubblica amministrazione: nella pratica ciascuno associa alla locuzione “controllo strategico” un proprio personale significato, che varia da un approccio talvolta strettamente “aziendalista” e molto finalizzato alla verifica interna, a significati più ampi che assimilano il controllo strategico talvolta alla valutazione delle politiche e talvolta alle pratiche di rendicontazione sociale, con finalità quindi sostanzialmente comunicative soprattutto verso l’esterno. Pur riconoscendo l’esistenza di aree di sovrapposizione e potenziali sinergie tra queste diverse funzioni, in realtà la funzione di controllo strategico dovrebbe avere una sua specificità sia rispetto alla valutazione delle politiche, sia rispetto alle pratiche di rendicontazione sociale. Pur essendo l’oggetto della valutazione per certi versi comune (la politica pubblica e la sua attuazione) diversa è, infatti, l’angolazione da cui procedere all’analisi e la destinazione delle informazioni (Tabella 1: Principali differenze tra valutazione delle politiche , rendicontazione sociale e controllo strategico). Anche il controllo strategico può, ed anzi deve, essere interessato agli impatti prodotti dalla politica, se non altro per dare luogo a quei processi di feedback e feedforward richiesti dallo stesso d.lgs. 286, ma l’analisi dovrà tenere conto non solo degli impatti ma anche del legame tra le scelte strategiche e i relativi processi attuativi, in chiave organizzativa, finanziaria, procedurale ecc., cercando di trovare dei nessi di causa-effetto tra quanto fatto in termini di azione amministrativa e impatto atteso/misurato.
Rispetto alla rendicontazione sociale, ci deve essere nel controllo strategico una forte finalizzazione verso l’interno , anche se non solo come strumento di mera verifica dell’operato del management, ma come, piuttosto, strumento di valutazione interna delle scelte strategiche pianificate e delle azioni programmate ed attuate che rende possibili processi interni di apprendimento strategico e organizzativo con l’obiettivo di una maggiore efficacia dell’azione . Ma poiché la valutazione delle politiche di un ente come la Regione non può prescindere dalle azioni messe in campo da altri soggetti che sono chiamati ad attuare le politiche della Regione, la dimensione della cooperazione interistituzionale non può essere ignorata dal controllo strategico e con essa anche le pratiche di comunicazione e valutazione di obiettivi e risultati che devono fare da supporto ai processi di governance regionale. Queste considerazioni, frutto dell’esperienza sul campo, hanno portato a sottolineare come sia importante definire e condividere all’interno di un’amministrazione il senso che si intende dare al controllo strategico, perché l’impostazione delle analisi, la relativa strumentazione e, soprattutto, il livello di consenso che la funzione otterrà all’interno dell’ente, dipenderanno fortemente da questo significato.

La Dott.ssa Giuseppina Felice è responsabile del Servizio Controllo Strategico della Regione Emilia Romagna gfelice@regione.emilia-romagna.it