Il Decreto Legislativo 10 agosto 2014 n. 126 introduce disposizioni integrative e correttive al Decreto Legislativo 23 giugno 2011 n. 118, in termini di armonizzazione dei sistemi contabili degli Enti Locali.

In questa sede non approfondiremo i criteri ed i principi contabili, ma ci soffermeremo sui due articoli del T.U.E.L. modificati dal Decreto Legislativo 10 agosto 2014 n. 126, che vanno ad influire sul ciclo di programmazione dell’ente locale: l’articolo 170, relativo al documento Unico di Programmazione (DUP) e l’articolo 169 relativo al Piano Esecutivo di Gestione.

Riportiamo di seguito i due articoli del T.U.E.L. che il Decreto riscrive completamente.

(Riferimento http://www.gazzettaufficiale.it/eli/id/2014/08/28/14G00138/sg)

Art. 170

1. Entro il 31 luglio di ciascun anno la Giunta presenta al Consiglio il Documento Unico di Programmazione (DUP) per le conseguenti deliberazioni. Entro il 15 novembre di ciascun anno, con lo schema di delibera del bilancio di previsione finanziario, la Giunta presenta al Consiglio la nota di aggiornamento del Documento unico di programmazione. Con riferimento al periodo di programmazione decorrente dall’esercizio 2015, gli enti locali non sono tenuti alla predisposizione del documento unico di programmazione e allegano al bilancio annuale di previsione una relazione previsionale e programmatica che copra un periodo pari a quello del bilancio pluriennale, secondo le modalità previste dall’ordinamento contabile vigente nell’esercizio 2014. Il primo documento unico di programmazione è adottato con riferimento agli esercizi 2016 e successivi. Gli enti che hanno partecipato alla sperimentazione adottano la disciplina prevista dal presente articolo a decorrere dal 1° gennaio 2015.

2. Il Documento unico di programmazione ha carattere generale e costituisce la guida strategica ed operativa dell’ente.

3. Il Documento unico di programmazione si compone di due sezioni: la Sezione strategica e la Sezione operativa. La prima ha un orizzonte temporale di riferimento pari a quello del mandato amministrativo, la seconda pari a quello del bilancio di previsione.

4. Il documento unico di programmazione è predisposto nel rispetto di quanto previsto dal principio applicato della programmazione di cui all’allegato n. 4/1 del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, e successive modificazioni.

5. Il Documento unico di programmazione costituisce atto presupposto indispensabile per l’approvazione del bilancio di previsione.

6. Gli enti locali con popolazione fino a 5.000 abitanti predispongono il Documento unico di programmazione semplificato previsto dall’allegato n. 4/1 del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, e successive modificazioni.

7. Nel regolamento di contabilità sono previsti i casi di inammissibilità e di improcedibilità per le deliberazioni del Consiglio e della Giunta che non sono coerenti con le previsioni del Documento unico di programmazione.

Art. 169

1. La giunta delibera il piano esecutivo di gestione (PEG) entro venti giorni dalla approvazione del bilancio di previsione, in termini di competenza . Con riferimento al primo esercizio il PEG è redatto anche in termini di cassa. Il PEG è riferito ai medesimi esercizi considerati nel bilancio, individua gli obiettivi della gestione ed affida gli stessi, unitamente alle dotazioni necessarie, ai responsabili dei servizi.

2. Nel PEG le entrate sono articolate in titoli, tipologie, categorie, capitoli, ed eventualmente in articoli, secondo il rispettivo oggetto. Le spese sono articolate in missioni, programmi, titoli, macroaggregati, capitoli ed eventualmente in articoli. I capitoli costituiscono le unità elementari ai fini della gestione e della rendicontazione, e sono raccordati al quarto livello del piano dei conti finanziario di cui all’art. 157.

3. L’applicazione dei commi 1 e 2 del presente articolo è facoltativa per gli enti locali con popolazione inferiore a 5.000 abitanti, fermo restando l’obbligo di rilevare unitariamente i fatti gestionali secondo la struttura del piano dei conti di cui all’art. 157, comma 1-bis.

3-bis. Il PEG è deliberato in coerenza con il bilancio di previsione e con il documento unico di programmazione. Al PEG è allegato il prospetto concernente la ripartizione delle tipologie in categorie e dei programmi in macroaggregati, secondo lo schema di cui all’allegato n. 8 al decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, e successive modificazioni. Il piano dettagliato degli obiettivi di cui all’art. 108, comma 1, del presente testo unico e il piano della performance di cui all’art. 10 del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150, sono unificati organicamente nel PEG.

Cosa cambia?

Le principali novità relative all’articolo 170 sono così sintetizzabili:

La Relazione Previsionale e Programmatica (RPP) nel prossimo futuro verrà sostituita dal DUP, che costituisce la guida strategica ed operativa dell’ente locale ed è organizzato in due sezioni: quella strategica ha come orizzonte temporale di riferimento il mandato amministrativo, quella operativa il bilancio di previsione.

Il DUP deve essere presentato dalla Giunta al Consiglio Comunale entro il 31 luglio dell’anno precedente al primo esercizio di riferimento (ad esempio entro il 31 luglio 2015 per gli anni 2016 e successivi) ed è propedeutico al bilancio finanziario di previsione. Contestualmente al bilancio di previsione la Giunta presenta al Consiglio una nota di aggiornamento del DUP.

Le amministrazioni che non hanno aderito alla sperimentazione dovranno elaborare il primo DUP con riferimento agli esercizi 2016 e successivi. Dal testo si evince, anche se l’enunciazione non è chiara, che le amministrazioni che hanno aderito alla sperimentazione dovranno elaborare il DUP nel 2014 con riferimento agli esercizi 2015 e successivi.

Un punto ancora da chiarire è se il DUP presentato al Consiglio Comunale entro il 31 luglio debba essere approvato o meno dal Consiglio stesso o se rimane uno strumento di programmazione per la Giunta fino all’approvazione del Bilancio di previsione.

Tutti i Comuni sono tenuti a redigere il DUP e ad utilizzare il nuovo schema di bilancio, indipendentemente dal numero di abitanti. I comuni con un numero di abitanti inferiore alle 5000 unità possono predisporre un DUP semplificato. Leggendo l’allegato 4/1 al Decreto 118/2011 a cui si riferisce il comma 6 del nuovo art. 170, si scopre che le semplificazioni sono minime e riguardano solo la parte esterna dell’analisi strategica.

Per quanto riguarda l’articolo 169, le principali novità sono:

Il PEG deve essere deliberato nella prima seduta di Giunta dopo l’approvazione del bilancio di previsione da tenersi entro 20gg. dall’approvazione da parte del Consiglio Comunale del bilancio di previsione ed ha lo stesso orizzonte temporale del bilancio di previsione. Da rilevare una ambiguità tra quanto prescritto nel decreto (20gg.) e quanto indicato nell’allegato 4/1 al D. Lgs. 118/2011 (10gg.). Trattandosi di un allegato che, pur riferendosi al D.Lgs. 118/2011, è parte integrante del D.Lgs. 126/2014, il legislatore dovrà chiarire la data corretta.

Nel PEG sono indicati gli obiettivi della gestione che sono affidati, unitamente alle dotazioni necessarie, ai responsabili dei servizi. Quindi possiamo considerare il PEG come un documento che dettaglia ulteriormente quanto stabilito nel DUP, assegnando risorse e responsabilità ai responsabili dei servizi.

Si è ampliata la platea dei comuni che devono adottare il PEG. Infatti. l’adozione del PEG è facoltativa per i comuni con popolazione inferiore ai 5.000 abitanti (circa il 70% dei comuni). Precedentemente era stabilito che l’adozione del PEG fosse facoltativa per i comuni con popolazione inferiore ai 15.000 abitanti (circa il 91% dei comuni).

Il piano dettagliato degli obiettivi e il piano della performance sono unificati organicamente nel PEG. Come già stabilito dal D.Lgs. 174/2012.

Questi ultimi punti meritano qualche ulteriore considerazione. Qualcuno ha evidenziato un possibile conflitto con il D.Lgs. 150/2009 in questi termini: “se un comune con popolazione inferiore ai 5.000 abitanti non è tenuto a redigere il PEG che dovrebbe contenere il piano della performance, come fa a rispettare le indicazioni del D.Lgs. 150/2009?”. Di fatto un tale problema, a mio parere, non dovrebbe sussistere in quanto il D.Lgs. 150/2009 non richiede esplicitamente che gli enti locali adeguino il proprio ordinamento ai principi contenuti nell’art. 10 (Piano della performance e Relazione sulla performance). vedere a questo proposito l’art. 16 del D.Lgs. 150/2009 riportato qui sotto.

Decreto Legislativo 27 ottobre 2009 No. 150 – Art. 16
Norme per gli Enti territoriali e il Servizio sanitario nazionale
1. Negli ordinamenti delle regioni, anche per quanto concerne i propri enti e le amministrazioni del Servizio sanitario nazionale, e degli enti locali trovano diretta applicazione le disposizioni dell’articolo 11, commi 1 e 3.
2. Le regioni e gli enti locali adeguano i propri ordinamenti ai principi contenuti negli articoli 3, 4, 5, comma 2, 7, 9 e 15, comma 1.
3. Nelle more dell’adeguamento di cui al comma 2, da attuarsi entro il 31 dicembre 2010, negli ordinamenti delle regioni e degli enti locali si applicano le disposizioni vigenti; decorso il termine fissato per l’adeguamento si applicano le disposizioni previste nel presente Titolo fino all’emanazione della disciplina regionale e locale

Quindi, prima dell’approvazione del D.Lgs. 174/2012, i comuni avevano la facoltà di introdurre nella propria programmazione il piano della performance, ma non avevano l’obbligo di adeguare il proprio ordinamento in tal senso: avrebbero potuto utilizzare strumenti alternativi per misurare ed a valutare la performance con riferimento all’amministrazione nel suo complesso, alle unità organizzative o aree di responsabilità in cui si articola e ai singoli dipendenti” (dal comma 2 art. 3 del D.Lgs. 150/2009). Chi ha introdotto in maniera esplicita il piano della performance, come documento a se stante, è perché riteneva il piano della performance uno strumento utile per la programmazione ed il monitoraggio della propria performance, non per un esplicito obbligo di legge. Con l’approvazione del D.Lgs. 174/2012 l’introduzione del piano della performance, ancorché integrato nel PEG, diventa obbligatoria per i comuni con popolazione superiore ai 15.000 abitanti. Con l’approvazione del D.Lgs. 126/2014, l’introduzione del piano della performance diventa obbligatoria per tutti i comuni con popolazione superiore ai 5.000 abitanti. I comuni con popolazione inferiore ai 5.000 abitanti non hanno l’obbligo di redigere un piano della performance, ma solo di adeguare i propri ordinamenti ai principi contenuti negli articoli elencati nell’art. 16 del D.Lgs. 150/2009, attraverso gli strumenti che ritengono più opportuni.

Alcune questioni aperte

Per quanto riguarda la gestione della performance, il D.Lgs. 126/2014 lascia aperte alcune questioni. Ad esempio:

  • Non essendoci un esplicito riferimento, sia nel D.Lgs. 174/2012 sia nel D.Lgs. 126/2014, alla relazione sulla performance, la rendicontazione dei risultati di performance raggiunti come deve essere attuata da parte dei comuni? È una questione che rimane in sospeso e che, a mio parere, richiede dei chiarimenti da parte del legislatore.
  • Altro punto aperto è il “Piano degli indicatori e dei risultati attesi di bilancio”. L’articolo 18 bis del D.Lgs. 118/2011, introdotto dal D.Lgs. 126/2014 dice che gli enti locali adottano “un sistema di indicatori semplici, … , costruiti secondo criteri e metodologie comuni” (comma 1) e che tale sistema “è definito con decreto del Ministero dell’interno, su proposta della Commissione sull’armonizzazione contabile degli enti territoriali” (comma 4), ma non dà alcuna indicazione ne sui tempi di introduzione ne su eventuali collegamenti tra questo piano degli indicatori e gli indicatori utilizzati nel piano della performance

Lo sforzo per armonizzare la contabilità degli enti locali è apprezzabile, anche se gli strumenti introdotti presentano ampi margini per ulteriori miglioramenti. L’introduzione di un bilancio consolidato permette di superare, almeno a livello contabile, la divisione tra comune e partecipate e/o controllate che tantissimi danni ha creato in passato.

La programmazione, a mio parere, necessiterebbe di ulteriori riflessioni, poiché rischia di rimanere ingabbiata in schemi troppo orientati alla rendicontazione contabile/finanziaria, ma al momento non si hanno indicazioni di interventi legislativi in merito.