Autore: Fabrizio Bocci

Il focus di questo approfondimento è sul Titolo II del decreto n. 150 “Misurazione, valutazione e trasparenza della performance”.
La riforma del Titolo V della Costituzione Italiana ha modificato i poteri legislativi, restringendo quelli statali ed ampliando quelli regionali. Riconoscendo l’autonomia normativa ed organizzativa degli enti locali, il decreto n. 150 si applica a tali enti solo come norma di principio. Come esplicitato nel comma 2 dell’articolo 16, alle regioni ed agli enti locali è richiesto di adeguare i propri ordinamenti ai principi contenuti nei seguenti articoli 3, 4, 5, comma 2, 7,9, 15, comma 1. Di seguito per comodità riportiamo, in una tabella, gli articoli citati ed i relativi commi.

Articolo 3 Principi generali
1. La misurazione e la valutazione della performance sono volte al miglioramento della qualità dei servizi offerti dalle amministrazioni pubbliche, nonché alla crescita delle competenze professionali, attraverso la valorizzazione del merito e l’erogazione dei premi per i risultati perseguiti dai singoli e dalle unità organizzative in un quadro di pari opportunità di diritti e doveri, trasparenza dei risultati delle amministrazioni pubbliche e delle risorse impiegate per il loro perseguimento. 2. Ogni amministrazione pubblica è tenuta a misurare ed a valutare la performance con riferimento all’amministrazione nel suo complesso, alle unità organizzative o aree di responsabilità in cui si articola e ai singoli dipendenti, secondo modalità conformi alle direttive impartite dalla Commissione di cui all’articolo 13. 3. Le amministrazioni pubbliche adottano modalità e strumenti di comunicazione che garantiscono la massima trasparenza delle informazioni concernenti le misurazioni e le valutazioni della performance. 4. Le amministrazioni pubbliche adottano metodi e strumenti idonei a misurare, valutare e premiare la performance individuale e quella organizzativa, secondo criteri strettamente connessi al soddisfacimento dell’interesse del destinatario dei servizi e degli interventi. 5. Il rispetto delle disposizioni del presente Titolo è condizione necessaria per l’erogazione di premi legati al merito ed alla performance. 6. Fermo quanto previsto dall’articolo 13, dall’applicazione delle disposizioni del presente Titolo non devono derivare nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica. Le amministrazioni interessate utilizzano a tale fine le risorse umane, finanziarie e strumentali disponibili a legislazione vigente.
Articolo 4 Ciclo di gestione della performance
1. Ai fini dell’attuazione dei principi generali di cui all’articolo 3, le amministrazioni pubbliche sviluppano, in maniera coerente con i contenuti e con il ciclo della programmazione finanziaria e del bilancio, il ciclo di gestione della performance. 2. Il ciclo di gestione della performance si articola nelle seguenti fasi: a) definizione e assegnazione degli obiettivi che si intendono raggiungere, dei valori attesi di risultato e dei rispettivi indicatori; b) collegamento tra gli obiettivi e l’allocazione delle risorse; c) monitoraggio in corso di esercizio e attivazione di eventuali interventi correttivi; d) misurazione e valutazione della performance, organizzativa e individuale; e) utilizzo dei sistemi premianti, secondo criteri di valorizzazione del merito; f) rendicontazione dei risultati agli organi di indirizzo politico-amministrativo, ai vertici delle amministrazioni, nonché ai competenti organi esterni, ai cittadini, ai soggetti interessati, agli utenti e ai destinatari dei servizi.
Articolo 5 Obiettivi ed indicatori Comma 2
2. Gli obiettivi sono: a) rilevanti e pertinenti rispetto ai bisogni della collettività, alla missione istituzionale, alle priorità politiche ed alle strategie dell’amministrazione; b) specifi ci e misurabili in termini concreti e chiari; c) tali da determinare un signifi cativo miglioramento della qualità dei servizi erogati e degli interventi; d) riferibili ad un arco temporale determinato, di norma corrispondente ad un anno; e) commisurati ai valori di riferimento derivanti da standard defi niti a livello nazionale e internazionale, nonché da comparazioni con amministrazioni omologhe; f) confrontabili con le tendenze della produttività dell’amministrazione con riferimento, ove possibile, almeno al triennio precedente; g) correlati alla quantità e alla qualità delle risorse disponibili.
Articolo 7 Sistema di misurazione e valutazione della performance 1. Le amministrazioni pubbliche valutano annualmente la performance organizzativa e individuale. A tale fi ne adottano con apposito provvedimento il Sistema di misurazione e valutazione della performance. 2. La funzione di misurazione e valutazione delle performance è svolta: a) dagli Organismi indipendenti di valutazione della performance di cui all’articolo 14, cui compete la misurazione e valutazione della performance di ciascuna struttura amministrativa nel suo complesso, nonché la proposta di valutazione annuale dei dirigenti di vertice ai sensi del comma 4, lettera e) , del medesimo articolo; b) dalla Commissione di cui all’articolo 13 ai sensi del comma 6 del medesimo articolo; c) dai dirigenti di ciascuna amministrazione, secondo quanto previsto agli articoli 16 e 17, comma 1, lettera e – bis), del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, come modifi cati dagli articoli 38 e 39 del presente decreto. 3. Il Sistema di misurazione e valutazione della performance, di cui al comma 1, individua, secondo le direttive adottate dalla Commissione di cui all’articolo 13, secondo quanto stabilito dal comma 2 del medesimo articolo: a) le fasi, i tempi, le modalità, i soggetti e le responsabilità del processo di misurazione e valutazione della performance, in conformità alle disposizioni del presente decreto; b) le procedure di conciliazione relative all’applicazione del sistema di misurazione e valutazione della performance; c) le modalità di raccordo e di integrazione con i sistemi di controllo esistenti; d) le modalità di raccordo e integrazione con i documenti di programmazione fi nanziaria e di bilancio.
Articolo 9 Ambiti di misurazione e valutazione della performance individuale

1. La misurazione e la valutazione della performance individuale dei dirigenti e del personale responsabile di una unità organizzativa in posizione di autonomia e responsabilità è collegata: a) agli indicatori di performance relativi all’ambito organizzativo di diretta responsabilità; b) al raggiungimento di specifici obiettivi individuali; c) alla qualità del contributo assicurato alla performance generale della struttura, alle competenze professionali e manageriali dimostrate; d) alla capacità di valutazione dei propri collaboratori, dimostrata tramite una significativa differenziazione dei giudizi. 2. La misurazione e la valutazione svolte dai dirigenti sulla performance individuale del personale sono effettuate sulla base del sistema di cui all’articolo 7 e collegate: a) al raggiungimento di specifi ci obiettivi di gruppo o individuali; b) alla qualità del contributo assicurato alla performance dell’unità organizzativa di appartenenza, alle competenze dimostrate ed ai comportamenti professionali e organizzativi. 3. Nella valutazione di performance individuale non sono considerati i periodi di congedo di maternità, di paternità e parentale.

Articolo 15 Responsabilità dell’organo di indirizzo politico-amministrativo Comma 1
1. L’organo di indirizzo politico-amministrativo promuove la cultura della responsabilità per il miglioramento della performance, del merito, della trasparenza e dell’integrità.

L’articolo 3 é relativo ai principi generali. Il comma 1 descrive le finalità della misurazione e della valutazione della performance. Il comma 2 stabilisce “chi” misurare (l’amministrazione nel suo complesso e, a cascata, le unità organizzative in cui è strutturata fino ai singoli dipendenti) e la conformità che debbono avere le modalità di misurazione e valutazione alle disposizioni elaborate dalla “Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità delle amministrazioni pubbliche” di seguito, semplicemente “Commissione” Questo comma stabilisce due punti fermi estremamente importanti. Il primo è che siano oggetto di misurazione e di valutazione sia la performance complessiva dell’organizzazione pubblica sia quella individuale, delle persone che ne fanno parte, passando attraverso le strutture in cui l’organizzazione è articolata. Il secondo è che le modalità con cui si effettua la misurazione e la validazione debbano essere conformi alle linee guida che la Commissione elaborerà sull’argomento. Questo significa che, anche negli enti dotati di una propria autonomia, è necessario conformarsi alle indicazioni fornite dalla Commissione sulle modalità di misurazione e valutazione in modo da rendere il meccanismo, nel rispetto delle competenze e delle autonomie, il più possibile omogeneo lungo tutta la PA. Il comma 3 stabilisce la trasparenza e la divulgazione dei dati rilevati e dei risultati conseguiti da ogni amministrazione. Il comma 4 chiarisce che, nell’ambito della conformità con le disposizioni della Commissione sulle modalità di misurazione e valutazione, le singole amministrazioni possono adottare gli strumenti che ritengono più consoni per la misurazione e la valutazione della performance, sia complessiva che individuale, mantenendo come riferimento il soddisfacimento dei destinatari dei servizi erogati dall’amministrazione stessa. Nel comma 5 viene stabilito che solo le amministrazioni che si attengono alle disposizioni illustrate in questo titolo possono erogare premi legati al merito ed alla performance. Infine, nel comma 6 si stabilisce che l’applicazione dei principi illustrati in questo titolo non deve generare oneri finanziari aggiuntivi per le amministrazioni locali, e quindi deve avvenire sfruttando le risorse già disponibili.

L’articolo 4 è relativo al ciclo della performance. Anche per le amministrazioni locali il ciclo della gestione della performance deve essere sviluppato in modo coerente con la programmazione economico finanziaria dell’ente, come definito dal comma 1. Il comma 2 descrive poi, in sei punti chiave, come deve essere articolato il ciclo della performance. Questi punti non necessitano di particolari commenti. Dai documenti di pianificazione e di programmazione si definiscono gli obiettivi da raggiungere, si individuano gli indicatori più appropriati per misurare i progressi di performance e si determinano i valori attesi di risultato da raggiungere per affermare che un obiettivo è stato conseguito. Gli obiettivi (e aggiungerei anche le azioni a supporto del loro perseguimento) devono essere collegati alle risorse disponibili. Il monitoraggio della performance tramite gli indicatori selezionati deve essere fatto periodicamente, durante l’esercizio, per consentire l’attivazione di eventuali interventi correttivi, ove richiesto. La misurazione e la valutazione devono essere effettuate, come affermato nell’articolo 3, sia a livello organizzativo che individuale. La performance organizzativa ed individuale devono essere riconosciute e premiate, nonché rendicontate all’esterno dell’organizzazione, a tutti i portatori di interesse siano essi cittadini destinatari di servizi, o enti di controllo e di regolazione.

L’articolo 5 comprende due commi, ma solo il secondo deve essere preso in considerazione dagli enti locali nell’azione di adeguamento dei propri ordinamenti. Il comma 1 relativo alla programmazione triennale degli obiettivi è infatti escluso. Il comma 2 è riferito alle caratteristiche che debbono possedere gli obiettivi. Gli obiettivi devono essere “rilevanti e pertinenti”. Quattro sono i criteri da prendere in considerazione per valutarne rilevanza e pertinenza: i bisogni della collettività, il mandato istituzionale, le priorità politiche, la strategia per attuarle. E’ chiaro che per avere una costruzione coerente debbono essere definiti: innanzitutto gli obiettivi complessivi dell’organizzazione pubblica, poi quelli delle unità organizzative in cui è articolata e dei loro responsabili, infine quelli delle singole persone che ne fanno parte, secondo un processo a cascata di allineamento dell’intera organizzazione. Gli obiettivi debbono essere “specifici e misurabili in termini concreti e chiari“. Un obiettivo, se generico, deve essere associato ad uno o più indicatori che chiariscano la o le dimensioni della performance che si vogliono monitorare e valutare. Questo è un punto importante perché forza gli amministratori a tradurre nobili, ma generiche, dichiarazioni di intenti in obiettivi quantificabili e quindi misurabili. Gli obiettivi devono essere “tali da determinare un significativo miglioramento della qualità dei servizi erogati e degli interventi”. In questo caso il legislatore pone la questione in termini non propriamente corretti: gli obiettivi possono essere sfidanti, ma sono le azioni che si mettono in atto per conseguirli che possono produrre, o determinare, i miglioramenti desiderati. Da notare comunque che il focus del legislatore è verso l’esterno, una chiara indicazione ad evitare un’autoreferenzialità così presente nella pubblica amministrazione anche locale. Gli obiettivi debbono essere “riferibili ad un arco temporale determinato, di norma corrispondente ad un anno”. A mio parere possono essere riferibili a periodi anche più lunghi come l’intera legislatura, ma si debbono comunque definire dei livelli attesi di risultato parziali (trimestrali ed annuali) per monitorare i progressi ottenuti nel loro perseguimento. Gli obiettivi debbono essere “commisurati ai valori di riferimento derivanti da standard”. Qui il legislatore introduce il concetto della comparazione con amministrazioni analoghe, sia a livello nazionale che internazionale. Avere dei riferimenti è importante: il confronto accresce e si può avere una diffusione delle best practice per arricchire il bagaglio comune della cosiddetta gestione basata sull’evidenza (evidence-based management) nel settore pubblico. L’importante è dotarsi di strumenti e competenze adeguate per interpretare i dati tenendo conto del particolare contesto in cui sono generati, altrimenti si rischia di distorcere i risultati confrontando situazioni non direttamente confrontabili. Gli obiettivi debbono essere “confrontabili con le tendenze della produttività dell’amministrazione”. Qui, a mio parere, il legislatore da una parte non è stato chiaro, dall’altra, ha limitato troppo il campo. Il confronto con il triennio precedente potrebbe avere effetti positivi per amministrazioni locali già eccellenti che vogliono ulteriormente migliorare, ma per enti locali con una performance precedente molto bassa un miglioramento incrementale non basterebbe senz’altro per un confronto dignitoso con gli standard di riferimento, come auspicato nel punto precedente. L’altra obiezione riguarda il focus sulla produttività, a mio parere troppo limitativo. La produttività può essere uno degli elementi dell’azione di miglioramento e della valutazione, non certo l’unico. Gli obiettivi devono essere “correlati alla quantità e alla qualità delle risorse disponibili”. Questa è una indicazione molto pragmatica perché ribadisce il collegamento fondamentale obiettivi-risorse.

L’articolo 6 del decreto n°150, “Monitoraggio della performance” non è contemplato per gli enti locali, probabilmente per il discorso dell’autonomia.

L’articolo 7, relativo al sistema di misurazione e di valutazione della performance, rientra tra quelli che gli enti locali debbono recepire nel proprio ordinamento. Il comma 1 stabilisce che la performance, sia organizzativa, sia individuale, deve essere valutata annualmente. Il comma 2 definisce chi svolge la funzione di misurazione e valutazione della performance. Negli enti locali la valutazione sarà di competenza degli Organismi indipendenti di valutazione e, ovviamente, dei dirigenti di ciascuna amministrazione. La Commissione ha un ruolo fondamentale nell’amministrazione centrale, ma solo di indirizzo per le autonomie locali. Gli organismi indipendenti di valutazione non sono per gli enti locali regolamentati dall’articolo 14, come per l’amministrazione centrale. Ciò significa che agli enti locali è assicurata una certa discrezionalità nella definizione di tali organismi. Molto probabilmente si agirà a livello di convenzioni (con l’ANCI, con l’UPI, etc.) per avere comunque una certa omogeneità ed uniformità lungo tutto il territorio nazionale. Nel terzo comma dell’articolo si identificano le peculiarità del sistema di misurazione e valutazione della performance. Anche qui, per rispetto delle autonomie, molto probabilmente le direttive della Commissione non saranno “prescrittive” come nel caso dell’amministrazione centrale. Quindi spetterà agli enti locali la definizione dei punti citati in questo comma, magari inquadrando anch’essi all’interno di apposite convenzioni.

L’articolo 8 del decreto n°150 “Ambiti di misurazione e valutazione della performance organizzativa” non si applica a regioni ed enti locali. Il fatto che non sia richiesto alle regioni ed enti locali di adeguare i propri ordinamenti alle disposizioni contenute in questo articolo sembrerebbe in parziale contrasto con quanto affermato nel comma 4 dell’articolo 3. Di fatto, è mio parere che, anche per quanto riguarda questo articolo, intervengano considerazioni legate al rispetto delle autonomie, soprattutto perché l’argomento non è la performance individuale, bensì quella organizzativa. Comunque, il contenuto di questo articolo potrebbe essere benissimo recepito negli ordinamenti locali, o, perlomeno, costituire una base sulla quale sviluppare una riflessione sugli ambiti di misurazione e valutazione della performance organizzativa dell’ente locale.

L’articolo 9 “Ambiti di misurazione e valutazione della performance individuale” ribadisce il concetto che la performance individuale è legata a quella organizzativa, soprattutto per quanto concerne i dirigenti ed i responsabili di unità organizzative. Il comma 1 definisce cosa deve essere oggetto di misurazione e valutazione per quanto riguarda le posizioni di responsabilità. Il comma 2 definisce l’ambito nel quale i responsabili misurano e valutano la performance dei propri collaboratori

Infine l’articolo 15 “Responsabilità dell’organo di indirizzo politico-amministrativo” dovrà essere recepito solo per quanto riguarda le disposizioni generali esposte nel comma 1, mentre il comma 2 non sarà applicabile a regioni ed enti locali. Il comma 1 evidenzia come sia responsabilità specifica dell’organismo politico-amministrativo promuovere una cultura della performance, del merito, della trasparenza e della integrità.

Conclusioni

Per quanto riguarda il Titolo II “Misurazione, valutazione e trasparenza della performance”, il decreto n. 150 lascia ampi margini di manovra alla pubblica amministrazione locale. Il rispetto dell’autonomia normativa rende le disposizioni enunciate non direttamente “prescrittive”, al contrario di ciò che avviene per l’amministrazione centrale. Alcune disposizioni saranno recepite nei rispettivi ordinamenti, altre potranno fungere solo come base di riflessione per una successiva definizione locale. La mia convinzione è che tutte le amministrazioni locali debbano dotarsi di un vero e proprio piano della performance, che serva come riferimento per la definizione degli obiettivi organizzativi ed individuali all’interno dell’ente e per la gestione strategica della performance dell’ente stesso a tutti i livelli. Senza una visione sistemica ed un piano complessivo, l’ente locale rischia di costruire un sistema di obiettivi privo di una coerenza di fondo, più orientato alla valutazione della performance individuale per la distribuzione degli incentivi, che alla gestione della performance complessiva, in un’ottica di creazione di valore pubblico per la collettività. Il fine non è una migliore misurazione e valutazione della performance per distribuire più equamente, e secondo criteri di merito, gli incentivi, ma, al contrario, un miglioramento della performance dell’ente nei confronti della collettività servita, da ottenere anche attraverso il riconoscimento di incentivi distribuiti secondo criteri di merito.